2. Исполнительная власть: центральное и местное управление

В 1905 г. Совет министров создавался как объединенное правительство, однако далеко не во всем соответствовал этой ролевой функции. Юристы начала XX в. отмечали всю двусмысленность законодательной базы, регулировавшей деятельность этого учреждения. Так, все решения правительства должны были приниматься единогласно (что на практике случалось не часто). В противном случае председатель Совета министров был вынужден обращаться к императору, лишь с санкции которого дело могло получить дальнейшее движение. Это явно диссонировало с идеей образования объединенного правительства, обладавшего собственной политической волей^{1828}. Установленная законом скрепа министрами актов верховной власти, казалось бы, должна была вводить ответственность администрации за все решения, даже принятые лично императором. Однако правовых механизмов, обеспечивавших такую ответственность, не было^{1829}. По словам правоведа Б.Э. Нольде, даже состав Совета министров не был определен в законодательстве, так как не был очевиден статус целого ряда ведомств.

Наконец, сфера компетенции высшего правительственного учреждения не была вполне выяснена. Законодательство неоднозначно решало вопрос о соотношении функций Совета министров и прерогатив верховной власти. Согласно формуле члена Государственного совета С.Ф. Платонова, «до конституции министры правили страной через царя. А после введения конституции царь правит страной через министров»^{1830}. Иными словами, и до реформы государственного строя 1905–1906 гг., и после нее неформальные механизмы принятия решений имели большее значение, нежели официально установленные процедуры^{1831}.

Право всеподданнейшего доклада имел как председатель Совета министров, так и руководители ведомств. Это ставило главу правительства в зависимость от его членов. Премьеру приходилось учитывать, что каждый министр выстраивал собственную линию поведения во время всеподданнейших докладов — в интересах своих и ведомства. В итоге между министром и государем складывались особые, порой неформальные отношения, на которые премьер был не в силах повлиять. При этом многие руководители ведомств назначались без учета мнения (а иногда даже вопреки) премьера. Горемыкину приходилось «терпеть» Н.А. Маклакова в должности министра внутренних дел^{1832}. А.Н. Хвостов и Be. H. Шаховской стали министрами, несмотря на возражения все того же Горемыкина^{1833}. Б.В. Штюрмер настаивал на увольнении министра земледелия А.Н. Наумова и министра народного просвещения П.Н. Игнатьева, но император ему в этом отказал со словами: «Прошу в область моих распоряжений не вмешиваться»^{1834}. Новый премьер А.Ф. Трепов безуспешно добивался отставки А.Д. Протопопова и кн. Bс. H. Шаховского^{1835}.

При этом император был вправе вмешиваться в каждодневную работу правительства. В ряде случаев он считал даже возможным подменять его. Так, в сентябре 1915 г. Николай II командировал чинов свиты для ревизии положения оборонных заводов Петрограда^{1836}.

И все же было бы неверным отождествлять правительство с императором, считая министров послушными исполнителями его решений. Указ 19 октября 1905 г., учреждавший Совет министров, провозглашал создание высшей правительственной коллегии, обладавшей коллективной волей и отстаивавшей консолидированную позицию даже перед лицом царя. Так, Совет министров объединял и направлял деятельность всех ведомств, руководители которых не могли без согласования с правительством проводить меры, имевшие «общее значение». Все законопроекты, вносившиеся министрами в Думу и Государственный совет, должны были предварительно обсуждаться в этой правительственной коллегии. Через Совет министров следовало проводить министерские доклады императору, касавшиеся интересов сразу нескольких ведомств. Более того, премьер мог присутствовать на таком всеподданнейшем докладе^{1837}. Правда, это положение вызывало у правоведов серьезное сомнение в возможности его реализации, так как практически любой ведомственный вопрос имел «общее значение».

Правительство с трудом справлялось с возложенными на него обязанностями. Через Совет министров проходили многочисленные вопросы технического порядка. Как раз для рассмотрения этих проблем был создан так называемый «Малый совет», состоявший из товарищей руководителей ведомств. Однако в период мировой войны он собирался сравнительно редко. В итоге основное бремя работы ложилось на министров, и высшая правительственная коллегия Российской империи была вынуждена собираться чаще, чем прежде^{1838}.

При этом важнейшие политические вопросы традиционно рассматривались в Совете министров «без канцелярии». Соответственно, журнал заседания не составлялся, и большая ответственность возлагалась на премьер-министра, который докладывал императору вопрос, разрешенный, по сути, в ходе частной беседы^{1839}. В 1916 г., т. е. в период премьерства Б.В. Штюрмера, неформальная, в сущности важнейшая часть заседания Совета министров практически сошла на нет. H. H. Покровский впоследствии говорил, что высшая правительственная коллегия все более напоминала ему прежний Комитет министров, который «пропускал» малозначимые законопроекты, утверждал кредиты, а политические вопросы не обсуждал^{1840}. Характерно, что и Горемыкин, и Штюрмер были «бесстрастными» председателями, которые вели себя крайне пассивно на заседаниях Совета министров и в ход обсуждения тех или иных (преимущественно технических) вопросов вмешивались редко^{1841}.

Неспособность правительства оперативно решать значимые вопросы побуждала создавать иные коллегии высших чиновников, фактически дублировавшие Совет министров. Так, 19 декабря 1915 г. по инициативе министра земледелия А.Н. Наумова был создан «Совет пяти министров». Он включал военного министра, министра внутренних дел, земледелия, путей сообщения, торговли и промышленности. Это были те должностные лица, которые отвечали за проблему снабжения гражданского населения и армии топливом и продовольствием. Изначально на этих совещаниях председательствовал А.Ф. Трепов, впоследствии — Б.В. Штюрмер. Деятельность «Совета» продолжалась сравнительно недолго. Он был закрыт 24 мая 1916 г. под давлением Государственной думы и лично М.В. Родзянко, который усматривал в этом учреждении признак надвигавшейся диктатуры^{1842}.

С формальной точки зрения, с началом войны полномочия Совета министров как будто бы только расширились. 24 июля 1914 г. он получил право принимать многие решения без санкции императора (в т. ч. самостоятельно утверждать некоторые всеподданнейшие доклады). Только особо важные журналы Совета министров подлежали непосредственному утверждению царя. И все же в период войны проблемы, связанные с функционированием «объединенного правительства», стали лишь острее. В силу своих личных качеств все председатели Совета министров в 1914–1917 гг. не обладали должным авторитетом, чтобы консолидировать деятельность ведомств. Министры ориентировались не на позицию премьера, а, прежде всего, императора и его ближайшего окружения. Соответственно, Совет министров оказался неспособным стать более или менее самостоятельным политическим центром, что, в том числе, и обеспечивало господство неформальных объединений, имевших возможность оказывать существенное влияние на решения верховной власти.

Также не были отчетливо размежеваны сферы компетенции Совета министров и Ставки, что обуславливало столкновение интересов этих учреждений. Военному командованию была подчинена гражданская администрация в зоне театра военных действий. При этом данные территории не были изъяты из сферы ведения гражданских властей. Министры узнавали о распоряжениях военной администрации post factum и не имели возможности предпринять соответствующие шаги, чтобы действия Ставки не входили в противоречие с общегосударственными мерами^{1843}. Территория же, подотчетная военному командованию, была весьма обширна и включала в себя даже столицу. В этой связи рассматривался вопрос о назначении особого лица, который был бы посредником между Ставкой и правительством. В качестве кандидатов на эту должность рассматривались гр. П.Н. Игнатьев и кн. Б.А. Васильчиков, а также бывший министр внутренних дел П.Н. Дурново. Верховный главнокомандующий вел. кн. Николай Николаевич считал, что предполагаемый посредник должен быть непосредственно подчинен военному командованию, и ему казалось крайне желательным, чтобы он был назначен из чинов канцелярии Совета министров или Государственной канцелярии. В итоге в сентябре 1914 г. им стал помощник статс-секретаря Государственного совета кн. Н.Л. Оболенский, который возглавил канцелярию по гражданской части при верховном главнокомандующем. Однако, будучи полностью подотчетным вел. кн. Николаю Николаевичу, он, естественно, не справлялся с обязанностями посредника, что отчасти обессмысливало само это назначение^{1844}.

Кн. Н.Л. Оболенскому пришлось практически с нуля формировать штат подчиненных ему чиновников. В самом начале войны обязанности гражданской администрации взвалили на себя дипломаты, состоявшие при Ставке. Однако эти чиновники совсем не были подготовлены к выполнению столь сложных и малоизвестных им функций. А министр внутренних дел Н.А. Маклаков отказывался командировать служащих своего ведомства к верховному главнокомандующему^{1845}. Кроме того, гражданские дела «терялись» и в других управлениях Ставки. Поначалу состоявшему при Оболенском А.А. Лодыженскому приходилось собирать в отделах Штаба груду бумаг, остававшихся без всякого движения. Их приходилось разбирать четырем чиновникам, служившим в гражданской части. Причем двое из них занимались исключительно технической работой: подшивали дела и работали на пишущей машинке.

Круг подчиненных Оболенского был крайне ограничен, а сфера компетенции чрезвычайно обширна. Сам он говорил так: «Поле нашей деятельности распространяется на 33 губернии, объявленные на военном положении. Фронт наших армий простирается от Балтийского моря до Черного. К этому надо прибавить завоеванные Галицию и Буковину. Кроме того, еще Кавказ. Но там, на занятой турецкой территории действует Наместничество и нас кавказские дела коснутся мало». Н.Л. Оболенскому пришлось выстраивать систему управления на занятых неприятельских территориях, с чем, согласно воспоминаниям А.А. Лодыженского, даже Министерство внутренних дел не справлялось. Оно переадресовывало эти вопросы губернаторам западных окраин Империи. Те же, в свою очередь, отправляли в Галицию и Буковину худших чиновников своей администрации^{1846}.

Сфера компетенции гражданской администрации при Ставке этим не ограничивалась. Ей надо было решать судьбу пленных. Их предполагалось отправлять на работы во внутренние губернии России взамен мобилизованных в армию русских крестьян. Кроме того, без согласования с Петроградом был решен вопрос о выселении из прифронтовой зоны во внутренние губернии России немцев-колонистов и евреев^{1847}. Вскоре после своего утверждения в должности кн. Н.Л. Оболенский был назначен помощником Варшавского генерал-губернатора. В качестве руководителя военной администрации его фактически сменил А.А. Лодыженский. При Лодыженском количество чиновников, занимавшихся гражданскими делами, возросло до пяти, что, конечно, опять же не соответствовало масштабу решаемых им задач. При этом сам Лодыженский, по оценке М.К. Лемке, не был готов к столь ответственной работе. Это был «ничего не знающий юнец»^{1848}.

Ставка решала многие вопросы, не ставя в известность Совет министров, практически игнорируя позицию правительства. Показателен случай, когда в марте 1915 г. министр финансов П.Л. Барк получил от H. H. Янушкевича телеграмму с указанием к 1 ноября 1916 г. перевести в США 400 млн. руб. золотом за заказанные шрапнели. Речь шла о трети всего золотого запаса России. Причем контракты были подписаны без всякой санкции со стороны правительства^{1849}. По мнению министра земледелия А.В. Кривошеина, беспорядок в работе железнодорожного сообщения происходил от их двойной подчиненности министерству путей сообщения и Ставке. Причем военные в данном случае не могли эффективно управиться с возложенными на них функциями^{1850}. С этим соглашался управлявший министерством внутренних дел кн. Н.Б. Щербатов. Он указывал на безответственность военных властей, которые не считались с общероссийскими интересами. При этом вел. кн. Николай Николаевич, будучи главнокомандующим, отказывался принимать в расчет интересы гражданского населения (в том числе и проживавшего в столице). На замечания министра путей сообщения он отвечал так: «Главное теперь снабжение армии, защищающей Россию; а если для этого в Петрограде будут мерзнуть, останутся без трамваев или даже без воды, то — что ж делать: придется им жить так или даже помирать»^{1851}.

Впрочем, и военные не были довольны гражданской администрацией. Летом 1916 г. М.В. Алексеев поставил вопрос о передаче начальнику штаба Ставки практически диктаторских полномочий с подчинением ему и гражданских властей (включая и Совет министров). На заседании правительства 28 июня 1916 г. под председательством императора амбициозный проект Алексеева, естественно, был категорически отвергнут^{1852}.

И все же проблема большей эффективности деятельности администрации оставалась актуальной. В этой связи была сделана ставка на расширение сферы компетенции не начальника штаба, а премьер-министра. 28 июня 1916 г. председатель Совета министров Б.В. Штюрмер был освобожден от обязанности докладывать императору о текущих вопросах хозяйственного управления страной. В публицистике того времени это получило название «диктатура Штюрмера», которое, однако, ни в коей мере не отражало зыбкости положения правительства в системе управления Российской империи. Сам Штюрмер определял «диктатуру» как свое право вмешиваться в деятельность ведомств, которым едва удавалось координировать решения друг друга^{1853}. Тем не менее наличие «диктатора» не могло упразднить повсеместное «двоевластие», которое давало о себе знать и в столице. Петроград, бывший в районе театра военных действий, подчинялся командующему 6-й армией. Вместе с тем и министры не собирались устраняться от управления городом^{1854}.

В годы войны процедура принятия решений существенно осложнялась из-за постепенного расширения полномочий Особых совещаний: прежде всего, Особого совещания по обороне под председательством военного министра. Компетенция этого учреждения во многом пересекалась с кругом ведения Совета министров. А.В. Кривошеий в этой связи говорил о фактической самоликвидации правительства. По его мнению, и земский и городской союзы (ВЗС и ВСГ) не без успеха вмешивались в дела высшего государственного управления, и в итоге кн. Г.Е. Львов делался фактическим премьер-министром^{1855}.

С особыми проблемами сталкивалось и каждое отдельное ведомство. Так, военное министерство, поставленное в принципиально новые условия, было вынуждено мириться с тем, что организация управления досталась ему даже не с довоенных, а с приснопамятных времен. Значительными полномочиями в сфере обороны был наделен Военный совет. Он должен был всячески содействовать военному министру, обсуждая вопросы законодательные и хозяйственные. Однако, по мнению А.А. Поливанова, Совет с этой функцией не справлялся, прежде всего по причине некомпетентности его членов. В итоге его полномочия фактически отошли Особому совещанию по обороне^{1856}.

Были проблемы межведомственного взаимодействия, которые разрешить не удавалось. Как это было и до войны, министерства часто выходили за пределы своей компетенции, принимали решения по тем вопросам, за которые не отвечали. Так, министр иностранных дел С.Д. Сазонов договорился с послами Великобритании и Франции о поставке российского зерна союзникам по Антанте и не поставил об этом в известность министра земледелия А.Н. Наумова. Внешнеполитическое ведомство, не согласовывая свои решения с прочими министерствами, вело переговоры о доставке шведской стали в Румынию, о снабжении последней шинами для автомобилей и лошадьми. Министр внутренних дел А.Н. Хвостов неоднократно пытался вмешаться в решение продовольственного вопроса^{1857}.

Своеобразие положения правительства обусловливалось также и тем, что Государственная дума в военные годы не могла регулярно собираться. В итоге исполнительная власть была вынуждена все чаще прибегать к чрезвычайноуказному праву, фактически подменяя собой законодательное представительство. В июле-декабре 1914 г. в рамках этого права было принято 108 постановлений, в 1915 г. — 278, в 1916 г. — 254 и только в январе-феврале 1917 г. — 16 (как отмечалось выше, за все время существования III Думы было издано только 6 постановлений в соответствии с 87-й ст. Основных законов). Между тем эти меры касались важнейших проблем жизни страны (повышения налогов, увеличения воинской повинности, установления военной цензуры и др.)^{1858}. Иными словами, сфера компетенции Совета министров неуклонно расширялась, а возможностей повлиять на положение в стране стало меньше.

Правительство, поставленное в столь затруднительное положение, не было однородным. Многие министры (А.В. Кривошеий, С.Д. Сазонов, П.А. Харитонов и др.) находились в тесной связи с представителями общественности, поддерживали контакты с оппозицией, иногда согласовывали с ней свои действия. У них постепенно складывалось убеждение, что состав кабинета должен соответствовать настроениям, господствовавшим в общественных кругах и в Государственной думе в частности. Эта точка зрения не находила поддержки у ряда их коллег, в том числе и у председателя Совета министров И.Л. Горемыкина. Руководители ведомств, сторонники компромисса с представителями оппозиции, настаивали на удалении своих оппонентов из правительства. В мае 1915 г. А.В. Кривошеий разработал несколько вариантов состава кабинета, который должен был включать и представителей общественности. Согласно одному из этих вариантов, Совет министров должен был возглавить П.А. Харитонов, согласно двум другим — сам А.В. Кривошеий^{1859}.

В июне 1915 г. по инициативе С.Д. Сазонова П.Л. Барк, А.В. Кривошеий, С.В. Рухлов, П.А. Харитонов поставили вопрос о немедленном созыве Думы и изменении состава правительства. Они передали свое прошение И.Л. Горемыкину, который, в свою очередь, должен был представить его императору. Причем сам Горемыкин в личном разговоре с царем поддержал инициативу своих коллег. В итоге были уволены военный министр В.А. Сухомлинов, министр юстиции И.Г. Щегловитов, министр внутренних дел Н.А. Маклаков и обер-прокурор Св. Синода В.К. Саблер[149].

На импровизированном заседании Совета министров в Ставке 13 июня 1915 г. обсуждались кандидатуры будущих министров. В качестве альтернативы И.Г. Щегловитову в должности министра юстиции рассматривались А.А. Хвостов и сенатор П.Н. Милютин. Причем за первого выступал сам И.Л. Горемыкин, что существенно повышало его шансы. Замену оберпрокурору Синода Саблеру видели в А.Д. Самарине. Сразу же после этого совещания Горемыкин был принят императором, который одобрил кандидатуры и Самарина, и Хвостова^{1860}. При этом инициаторы этих кадровых перемещений ожидали и скорой отставки самого премьера И.Л. Горемыкина, полагая, что лучшим кандидатом на этот пост должен был стать популярный в Думе и влиятельный в правительстве А.В. Кривошеий. Многие министры склонялись к мысли о необходимости компромисса с формировавшимся думским большинством — Прогрессивным блоком. Принципиальным же противником этого оставался как раз Горемыкин.

На заседании Совета министров 6 августа 1915 г. руководители ведомств практически единогласно высказались против принятия императором на себя верховного командования армией. Было решено поручить военному министру А.А. Поливанову сообщить данную точку зрения Николаю II. Однако доклад Поливанова не возымел действия. 11 августа информация о взглядах министров по этому вопросу была доложена императору министром иностранных дел С.Д. Сазоновым. 12 августа А.В. Кривошеий, Н.Б. Щербатов и П.А. Харитонов поставили перед военным министром А.А. Поливановым вопрос о необходимости возглавить правительство, обещая ему всяческое содействие в деле управления страной^{1861}. К этому моменту Кривошеий отчаялся найти компромисс в правительстве и, по словам гр. А.Н. Игнатьева (брата министра народного просвещения П.Н. Игнатьева), «отшатнулся» от Горемыкина^{1862}. На заседании Совета министров 20 августа все его члены, за исключением премьер-министра, просили императора отложить отъезд в Ставку. Однако Николай II эту просьбу отверг. И 21 августа практически все министры (Кривошеий, Харитонов, Барк, Сазонов, Щербатов, Самарин, Игнатьев, Шаховской) подписали письмо императору об опасности сложившегося положения в связи с принятием им на себя верховного командования, а также невозможности совместной работы с Горемыкиным. Большинство членов правительства фактически выражало свою солидарность с недавно образовавшимся Прогрессивным блоком и настаивало на необходимости исполнить его требования. По мнению С.Д. Сазонова, сформировавшееся объединение думского большинства способствовало господству консервативных настроений в нижней палате. Его распад привел бы к торжеству левого крыла Думы. Однако эта позиция была неприемлема для Горемыкина. Он считал, что правительство могло бы даже следовать программным положения блока, но оно не имело права связывать себя какими-либо формальными обязательствами. При этом премьер не возражал против возможных переговоров с представителями думского большинства^{1863}.

28 августа в Совете министров была составлена мемория, в соответствии с которой состав правительства должен был быть изменен согласно программным целям, стоявшим перед правительством. По сведениям П.Н. Милюкова, как раз тогда И.Л. Горемыкин ездил в Ставку с предложением об отставке Щербатова, Кривошеина, Харитонова, Игнатьева и назначении министром внутренних дел С.Е. Крыжановского^{1864}. 16 сентября кабинет в полном составе собрался в Ставке. Председательствовал Николай II. Он говорил глухим голосом, с явным оттенком неудовольствия: «22-го [августа] мы расстались в Зимнем дворце. Накануне вечером я совершенно точно выразил мою волю об отъезде для принятия верховного командования и после этого получил письмо, подписанное многими из вас с просьбой о том, чтобы я не ехал. Высказываю неодобрение за письмо, удивившее и огорчившее меня. Не сбылось мнение, в нем выраженное: вся истинная Россия со мной, а что говорят в Петрограде и в Москве — мне все равно… Я имею полное доверие к председателю Совета министров и надеюсь, что он долго останется председателем и что все будут следовать его руководству…» Поддержанный царем Горемыкин предоставил прочим министрам высказаться. Среди них был А.В. Кривошеий, который доказывал пользу сотрудничества с Думой. Примерно о том же говорили П.А. Харитонов, Н.Б. Щербатов, С.Д. Сазонов. А.Д. Самарин призывал прислушаться к мнению общественных организаций. Все высказывания министров, порой весьма эмоциональные, сопровождались язвительными комментариями Горемыкина. Заседание закончил сам император. «Я вас выслушал, и когда приеду в Царское Село, то там, — делая жест, как бы разрубая что-то, — решу»^{1865}. В конце сентября 1915 г. последовали решения: были уволены А.Д. Самарин и Н.Б. Щербатов, а в октябре — и сам А.В. Кривошеин.

Бывший в тот момент помощником управляющего делами Совета министров А.Н. Яхонтов вспоминал: «Совет в августе 1915 г. умно, не без ловкости и с глубоким сознанием сущности переживаемых событий справлялся с безмерно трудной задачей лавирования на трясине, по которой бушевали опасность гибели в окончательном военном поражении и в революционной бездне»^{1866}. Решая эту проблему, правительство оказывалось в еще более конфликтных отношениях с Государственной думой, быстро утрачивало остатки авторитета в общественных кругах, демонстрируя крайнюю неэффективность в вопросах управления.

При этом, несмотря на столь решительные кадровые изменения, Совет министров так и не стал объединенным правительством. А.Н. Наумов, вспоминая о его заседаниях, писал: «Произвол отдельных министров, общая несогласованность, злоупотребление волей и именем государя, явный раскол среди самой коллегии, отсутствие сильного объединяющего лица… “Машина неслаженная”, — так отмечено в дневнике мое первое впечатление о Совете министров»^{1867}. Среди министров «не было общности взглядов; их не связывало единство заранее выработанной программы действий, и, наконец, их не объединяло авторитетное руководство сильного духом творческим государственным умом председателя, а ход коллегиального управления во многих случаях зависел от воздействия на государя того или другого отдельного министра»^{1868}. Дискуссия в Совете министров часто принимала чрезвычайно острые формы. На одном из заседаний А.В. Кривошеин, рассуждавший о даровании автономии Царству Польскому, был даже готов вызвать на дуэль Н.А. Маклакова, неверно интерпретировавшего его слова^{1869}. Министр внутренних дел А.Н. Хвостов всячески содействовал отставке И.Л. Горемыкина, пытался, хотя и безуспешно, добиться отставки министра финансов П.Л. Барка. Напряженные отношения сложились у него и с главой путейского ведомства А.Ф. Треповым. И.К. Григорович, А.А. Поливанов, С.Д. Сазонов обычно не считались с позицией большинства кабинета^{1870}.

Помимо этого, многие назначения того времени на высшие бюрократические посты оказывались неожиданными и для общественности, и для чиновничества. Ломались давно сложившиеся представления о карьере государственного служащего. С момента создания «объединенного правительства» и до начала войны было сделано 49 министерских назначений. В 47 случаях должности получили лица, занимавшиеся непосредственно до того бюрократической работой. После начала войны соотношение меняется. В 5 случаях из 27 были назначены лица, не занимавшие непосредственно до того бюрократических должностей^{1871}.

Естественно, обращал на себя внимание и тот факт, что министры менялись с калейдоскопической скоростью. Частую смену руководителей ведомств, характерную для России того времени, В.М. Пуришкевич образно назвал «министерской чехардой». За это время сменилось четыре председателя Совета министров, шесть министров внутренних дел, четыре военных министра, четыре министра земледелия, четыре обер-прокурора Св. Синода, три министра иностранных дел, три министра путей сообщения, три государственных контролера, три министра юстиции, два министра торговли и промышленности. Характерно, что средний срок исполнения обязанностей министров, назначенных до войны, — 3,2 года. Руководители ведомств, утвержденные в должности после начала войны, в среднем находились в своем кресле 7–8 месяцев^{1872}.

Однако для оценки кадровой политики куда важнее качество назначений. Оно явно свидетельствовало о деградации высшего правительственного аппарата. Весьма показательно, что, по словам начальника петроградского охранного отделения К.И. Глобачева, министры внутренних дел, с которыми он работал, революционным движением в России не слишком интересовались, к своим обязанностям относились весьма легкомысленно. Начальника же Охранного отделения руководитель ведомства периодически отказывался принимать. С февраля по июнь 1915 г. Глобачев докладывал Н.А. Маклакову лишь два раза. Н.Б. Щербатов, по оценке подчиненных, был чрезвычайно мало компетентен в вопросах внутренней политики^{1873}. В.Б. Лопухин вспоминал, что кн. Щербатов был «прекрасный человек, но, поскольку долгие годы он сосредоточивался и весьма успешно исключительно на лошадях, представлявшийся менее всего подготовленным к роли человеческого администратора»^{1874}.

Даже слух о назначении Б.В. Штюрмера вызвал ужас среди министров. Они «были так ошеломлены, подобной, показавшейся… совершенно несуразной новостью, что отмахнулись от нее, как от какого-то страшного кошмара, и разошлись по домам, будучи уверены в полнейшей вздорности распущенного досужими озорниками “дикого” слуха»^{1875}. Самому Штюрмеру его работа в должности министра внутренних дел показалась чрезвычайно утомительной: «С утра до вечера, во всякое время дня и ночи — справки, телеграммы, телефоны, распоряжения!»^{1876} По мнению Климовича, Штюрмер практически не уделял внимания Департаменту полиции. Доклады ее директора продолжались не более 10–15 минут^{1877}.

Душевное здоровье министра внутренних дел А.Д. Протопопова у многих вызывало сомнения. По сведениям Н.В. Савича, он резко изменился после курса лечения у П.А. Бадмаева. «Он не только страшно исхудал, подался физически, но и умственно был неузнаваем. Исчезла ясность мысли, последовательность рассуждения». Его раздражал любой шум. По этой причине он не мог жить у себя, на Таврической улице, и предпочитал ночевать в Думе^{1878}. Товарищ министра кн. В.М. Волконский как-то заметил ему, что деятельность министра может стать причиной гибели России. «Пусть гибнет, и я торжественно погибну под ее развалинами», — провозгласил Протопопов^{1879}. Поведение руководителя важнейшего ведомства империи давало серьезные основания морскому министру Григоровичу считать Протопопова «ненормальным»^{1880}. По словам самого А.Д. Протопопова, и Б.В. Штюрмер, и А.Ф. Трепов говорили императору о «сумасшествии» министра внутренних дел^{1881}. Его поведение, действительно, порой наводило на подобные мысли. По сведениям М. Палеолога, Протопопов и министр юстиции Н.А. Добровольский в январе 1917 г. регулярно посещали спиритические сеансы, на которых вызывался дух Г.Е. Распутина^{1882}.

Психологическое состояние Протопопова не составляло секрета и для Николая II. 10 ноября 1916 г. он писал императрице: «Мне жаль Протопопова хороший, честный человек, но он перескакивает с одной мысли на другую и не может решиться держаться определенного мнения. Я это с самого начала заметил. Говорят, что несколько лет тому назад он был не вполне нормален после известной болезни… Рискованно оставлять в руках такого человека Министерство внутренних дел в такие времена»^{1883}. Однако против его отставки категорически возражала Александра Федоровна: ведь Протопопов «честно стоит за нас»^{1884}. Впрочем, и императрица подмечала некоторые недостатки министра внутренних дел: «Я знаю, у него не всегда последовательны мысли, но самые идеи хорошие, и он нам так предан. Он не умеет, мне кажется, своих мыслей дисциплинировать и приводить в исполнение именно потому, что у него их слишком много. Ему нужен был бы помощник, менее нервный, чем он, который умел бы выбрать исполнимые мысли и с энергией их проводить»^{1885}.

Впрочем, Протопопов был отнюдь не единственной спорной фигурой в правительстве. Министр народного просвещения П.Н. Игнатьев критически отзывался о министре путей сообщения (и будущем премьере) А.Ф. Трепове. 2 ноября 1915 г. он писал: «Мне думается, что недолго меня еще будут держать в этой странной компании. А. Трепов — министр путей сообщения. Можно ли дальше идти? Человек никогда в жизни двумя курицами не управлял. Пробовал в 1892 г. быть предводителем дворянства и провалился»^{1886}.

Последний же премьер — кн. Н.Д. Голицын — сам был уверен в своей неспособности занимать столь высокий пост. В «высших сферах» делились слухами, что новый председатель Совета министров целый час рассказывал императору анекдоты о самом себе, которые должны были продемонстрировать всю его непригодность к этой должности. Николай II с этим категорически не соглашался: «Я знаю. Я выбрал. Справитесь»^{1887}.

Дезорганизация системы управления в центре с неизбежностью вела и к беспорядку на местах. И до начала войны губернаторы не могли себя чувствовать безусловными «начальниками губернии». Казалось бы, их полномочия практически не знали пределов. Однако воспользоваться ими было затруднительно: невероятные по трудности задачи приходилось разрешать, опираясь на ограниченный по численности, не всегда компетентный бюрократический аппарат и практически не подотчетные губернатору органы местного и сословного самоуправления^{1888}. Представитель правительства оказывался между «молотом и наковальней»: «дефицитом» бюрократии в губернии и ее сравнительной многочисленностью в столице. Многие требовали отчета от губернатора, но не многие чиновники ему подчинялись. Он олицетворял местную власть и для просителей «снизу», и для ревизоров «сверху». В итоге около 100 тыс. документов в год шли на подпись «начальника губернии»: «Русский губернатор, может быть, самое занятое должностное лицо в мире, если количество занятий можно измерять числом официальных бумаг, проходящих через губернаторские руки»^{1889}. Кроме того, не было очевидно, перед кем отчитывался сам руководитель местной администрации: перед императором, который его назначал, или перед непосредственным начальником — министром внутренних дел^{1890}. Вместе с тем губернатор попадал «под надзор» и прочих ведомств: Министерств юстиции, финансов, Главного управления землеустройства и земледелия и др. Ситуация осложнялась еще и тем, что, по словам С.Е. Крыжановского, «территории округов почтово-телеграфных, акцизных, судебных, учебных, таможенных, военных, фабричных, путей сообщения и т. п. не совпадали ни друг с другом, ни с губернией. Вследствие этого губерния не являлась законченной единицей управления и не имела цельности, что порождало многочисленные затруднения в деле поддержания порядка, требующем согласованности и быстроты в действиях всех властей»^{1891}. В годы войны все эти многочисленные проблемы только лишь усугубились.

Губернаторы территорий, оказавшихся в зоне военных действий, не знали, кому подчиняться — военной или гражданской администрации. Со стороны Ставки они слышали постоянные угрозы, вплоть до возможного ареста^{1892}. Столичная же бюрократия часто себя вела довольно пассивно. Так, минский губернатор к 1916 г. был одновременно в подчинении Министерства внутренних дел, начальника Минского военного округа и главного начальника военного снабжения. При этом в наименьшей степени он зависел как раз от МВД, которое не очень интересовались делами края^{1893}. Произвол военной администрации чувствовали даже «хозяева» внутренних губерний России. Так, военное командование определяло места водворения эвакуируемых учреждений (чаще всего за пределами театра военных действий) без сношения с гражданской администрацией. Губернаторы узнавали о прибытии поездов с чиновниками и грузами в момент их появления на вокзале. Военные брали ответственность на себя за многие решения. Так, командующий войсками Московского военного округа ген. И.И. Мрозовский, ни с кем не советуясь, запретил вывозить продукты из Московской губернии^{1894}. Верховный главнокомандующий вел. кн. Николай Николаевич, часто не ставя в известность правительство, вел переписку с губернаторами, давая им все необходимые указания, что вызывало раздражение императрицы^{1895}.

Проблема, с которой сталкивались губернаторы, касалась и их подчиненных. Так, полицейские чины не знали, чьи приказания следовало выполнять: губернатора или военного командования. Чаще всего они отдавали предпочтение последнему. При этом в условиях военного времени сильнее прежнего сказалась старая проблема нехватки управленческого аппарата в распоряжении у губернатора. Например, в прифронтовой зоне совершенно не хватало земских начальников. Губернатор был вынужден командировать в участки чиновников своей канцелярии. В результате «обескровливалось» само губернское правление.

* * *

До 1914 г. Совет министров так и не стал объединенным правительством. В особенности это чувствовалось в годы войны. Консолидированного курса у кабинета не было, министры ориентировались на позицию императора, а не премьера. В сложившихся обстоятельствах именно Николай II должен был выполнять роль главы правительства. Однако он и не собирался этого делать. В итоге министры проводили собственную линию, в том числе и в отношении представительных учреждений. Кроме того, не были размежеваны сферы компетенции правительства и Ставки, которая, в свою очередь, не вполне справлялась с возложенными на нее задачами гражданского управления. Была дезориентирована и местная администрация (в особенности в прифронтовой зоне), которая не знала, кому подчиняться и перед кем отчитываться. Таким образом, в военное время была проблема даже не «двоевластия», а многовластия, что становилось значимым фактором нестабильности.