Стратегия «страна-лидер»

Стратегия «страна-лидер»

В 2002 г. в Афганистане было мало войск из государств, не входящих в НАТО. Министр обороны Рамсфелд возражал против развертывания стабилизационных сил за пределами Кабула. За редким исключением, войска ISAF, численность которых составляла тогда 4000 военнослужащих, не рисковали действовать в провинции. Их целью было обеспечить защиту временного правительства Афганистана и безопасность в столице. Вместо использования войск в боевых операциях некоторые страны НАТО предложили правительству Афганистана помочь в воссоздании армии, полиции и службы безопасности. Такой подход получил наименование «страна-лидер». Он заключался в том, что, например, Соединенные Штаты вызвались помочь в создании Афганской национальной армии, Германия взяла на себя обучение сотрудников Афганской национальной полиции, Великобритания возглавила борьбу с производством и контрабандой наркотиков, Италия помогала восстановить разрушенную судебную систему, а Япония (с помощью ООН) взяла на себя ответственность за разоружение, демобилизацию и реинтеграцию в общество бывших участников вооруженных формирований. Предполагалось, что каждая «страна-лидер» будет оказывать значительную финансовую помощь, координировать помощь извне и контролировать ход восстановления в своем секторе.

На практике этот подход обернулся катастрофой. Доклады Пентагона звучали резко критически. «Реализация стратегии «страналидер» принесла противоречивые результаты, но в целом это был провал», – признал заместитель министра обороны Дуглас Фейт, особо отметив результаты «усилий британцев, немцев и итальянцев»⁴.

Афганцы были также настроены критически. Директор сектора реформирования политики и системы безопасности Совета национальной безопасности Афганистана Дауд Якуб с огромным сожалением говорил о трудностях координации. Чтобы все было сделано правильно, нужно вести переговоры по четырем направлениям: между министрами правительства Афганистана, между зарубежными донорами, между донорами и афганским правительством и между филиалами доноров. «Если мы не могли договориться с донорами, они приходили ко мне и говорили совершенно спокойно: «Это наши деньги. Мы поступим с ними так, как сочтем нужным». Я мало что мог сделать»⁵.

Самые большие проблемы были с судебной системой. Говоря по правде, после ввода американских войск в Афганистан в 2001 г. судебная система там вообще не существовала. Вскоре после ликвидации режима «Талибана» Программа развития ООН заявила, что «физическая инфраструктура судебной системы разрушена». В том же заявлении говорилось, что «теоретическое обеспечение судебной системы – законы, решения судов, исследования в области права и юридические тексты – уничтожено или рассеяно по миру»⁶. В Боннском соглашении, подписанном в декабре 2001 г., содержится призыв к временному правительству Афганистана создать комиссию по проведению судебной реформы с целью «восстановления судебной системы в соответствии с принципами ислама, международными стандартами, правовыми нормами и правовыми традициями Афганистана»⁷. Вскоре правительство Карзая создало комиссию по проведению судебной реформы, призванную координировать восстановление судебной системы ⁸.

Будучи «страной-лидером» в части реформирования судебной системы, Италия взяла на себя работу по созданию нормативно-правовой базы, подготовке работников прокуратуры, юристов и чиновников министерства юстиции, строительству инфраструктуры, улучшению условий содержания заключенных и увеличению вместимости тюрем. Итальянцы испытывали большие проблемы с координацией и распределением огромного потока помощи, поступавшей от разных государств, ООН, Всемирного банка и неправительственных организаций. В одном из исследований отмечалось, что «отсутствуют координация и сотрудничество в судебном секторе». Там же говорилось, что «итальянское правительство дистанцируется от афганских властей. Вместо поддержки решений, принимаемых афганской стороной, итальянцы… предпочитали выбирать и реализовывать свои проекты, почти без консультаций с ними»⁹.

Но если даже итальянцы делали все верно, им нужно было преодолевать разногласия, существовавшие между структурами судебной системы Афганистана. Президент Карзай создал Комиссию, которая должна была координировать проведение реформы. Но, создав Комиссию, Карзай лишил традиционные структуры судебной системы возможности контролировать и распределять иностранную помощь. Именно Комиссия должна была определять политику и приоритеты сектора и фактически определять, на что направить поступавшие от доноров средства. Но с первого дня своего существования Комиссия не имела возможности, денег и политического прикрытия для выполнения этой ответственной задачи. Президент не вмешивался, поэтому между Верховным судом, министерством юстиции, генеральной прокураторой и Комиссией разгорелась война за сферы влияния.

Заместитель министра Фейт и другие высокопоставленные чиновники Пентагона все время жаловались на итальянцев. «На фоне Италии даже немцы смотрелись хорошо», – саркастически заметил Фейт, имея в виду возглавляемую Германией программу подготовки Афганской национальной полиции. «В течение более года итальянцы не сумели прислать в Афганистан команду экспертов. Точнее говоря, они не прислали ни единого человека. Когда я поднял этот вопрос в разговоре с министром обороны Италии Антонио Мартино – самым думающим и надежным союзником, какого можно желать, он сказал, что постарается помочь, но юридические проблемы не входят в компетенцию его министерства»¹⁰.

Нет необходимости добавлять, что помощь Италии не помогла судебной системе Афганистана подняться на должную высоту. В рейтингах Всемирного банка с 2002 по 2008 г. Афганистан неизменно находится среди 2 процентов самых коррумпированных государств мира. Показатель практически не отличается от места, которое Афганистан занимал в последние годы правления талибов ¹¹. Международная неправительственная организация «Transparency International» со штаб-квартирой в Берлине, занимающаяся мониторингом коррупции в мире, поставила Афганистан на одно из самых последних мест в своем «Индексе восприятия коррупции» (176-е из 180). Лишь в трех государствах – Гаити, Ираке и Сомали ситуация с коррупцией оказалась хуже, чем в Афганистане ¹². Фактически, по оценкам Мирового банка, судебная система Афганистана за период, когда ее созданием руководила Италия, лишь ухудшилась. В 2007 г., например, она находилась среди 99,5 процента самых неэффективных судебных систем мира и уступала даже системам других государств региона – Ирана, Пакистана, России, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана ¹³.

В других сферах, включая разоружение, демобилизацию и реинтеграцию бывших боевиков, улучшения были тоже минимальными. Соединенные Штаты, ООН и правительство Афганистана на предоставленные Японией средства собрали значительное количество тяжелого вооружения. Но Афганистан был по-прежнему наводнен оружием и боеприпасами, отмечался рост числа повстанческих и других незаконных формирований и групп. Многие полевые командиры, например Абдул Рашид Дустум и Атта Мухаммед, сохранили свои вооруженные отряды. Даже Исмаил-Хан, которого президент Карзай перевез в Кабул и назначил министром водных ресурсов и энергетики, по-прежнему командовал мощной группировкой в западном Афганистане. «Программа разоружения успехов не принесла», – отметил сотрудник Совета национальной безопасности Дауд Якуб. По его словам, «она пошла по пути наименьшего сопротивления». Лидеры самых мощных группировок отказались распускать их. Когда силы Коалиции предлагали денежное вознаграждение за роспуск вооруженной группировки, командиры обычно демобилизовывали «мертвые души», которые не существовали в природе. Это был один из способов материального поощрения, который оказался контрпродуктивным. Афганец мог, например, сдать свой АК-47 и получить от правительства 200 долларов. Некоторые предприимчивые афганцы поняли, что это может принести прибыль, так как «АК-47 можно купить в Пакистане более чем в два раза дешевле этой суммы»¹⁴.