План Маршалла для Афганистана?

План Маршалла для Афганистана?

Несмотря на ограниченную численность направленных в Афганистан войск, существовали первоначальные признаки того, что администрация Буша может выделить ему значительную финансовую помощь. Выступая 17 апреля 2002 г. в Вирджинском военном колледже, президент Буш упомянул План Маршалла. Это было глубоко символично. Джордж К. Маршалл закончил Вирджинский военный колледж в 1901 г. в звании капитана кадетского корпуса. При президенте Трумэне он занимал пост государственного секретаря и предложил беспрецедентную программу экономической и военной помощи Германии и другим государствам, оправлявшимся от последствий Второй мировой войны. 5 июня 1947 г., обращаясь к выпускникам Гарвардского университета, Маршалл обещал предоставить европейским государствам помощь для восстановления разрушенной войной экономики. В самой речи не упоминались никакие детали или цифры. По Плану Маршалла США в 1947–1951 гг. предоставили странам Западной Европы помощь на многие миллиарды долларов ¹⁹.

В речи президента Буша содержались похожие пассажи. Он сказал, например: «Мы знаем, что подлинный мир будет установлен лишь тогда, когда мы предоставим народу Афганистана средства для воплощения его стремлений». Говоря о пути, который предстоит пройти Афганистану, Буш упомянул Маршалла:

«Помогая построить Афганистан, свободный от бедствий и несчастий, в котором будет жить лучше, мы работаем в лучших традициях Джорджа Маршалла. Он понимал, что за нашей военной победой над врагами во Второй мировой войне должна последовать моральная победа, результатом которой станет лучшая жизнь для каждого человека. После 1945 г. Соединенные Штаты Америки были единственной страной мира, имевшей достаточно сил, чтобы помочь в восстановлении Европы и Японии, опустошенных войной. Сегодня наши бывшие враги являются нашими друзьями. И Европа, и Япония ныне – сильные партнеры, участвующие в восстановлении Афганистана»²⁰.

Подобно речи Маршалла в Гарварде, выступление Буша было бедно на детали, и президент не сказал определенно, что Соединенные Штаты предоставят помощь Афганистану на сравнимом уровне. Однако неоднократные упоминания Плана Маршалла создавали именно такое впечатление. Во всяком случае, руководители Афганистана поняли речь Буша таким образом. Они интерпретировали ее как обязательство предоставить значительную помощь ²¹. Однако ни Госдепартамент, ни Административно-бюджетное управление при президенте, ни Совет национальной безопасности не предпринимали больших усилий для оценки объемов ресурсов, необходимых для успешного восстановления Афганистана или для организации требуемого финансирования. До осени 2002 г. в Конгресс не поступали запросы на выделение Афганистану дополнительных денег, и большая их часть ушла Министерству обороны.

Несмотря на надежду, порожденную речью Буша, американское военное командование имело несколько причин принять план «минимального вмешательства». Во-первых, они хотели избежать возникновения сопротивления, подобного тому, с чем в 80-х годах столкнулся Советский Союз. Во-вторых, они не хотели, чтобы американские военные были заняты в миротворческих операциях или государственном строительстве. Они, в конце концов, верили, что небольшого количества солдат сухопутных войск и авиации, взаимодействовавших с афганцами, будет достаточно для обеспечения безопасности ²².

Генерал Томми Фрэнкс, возглавлявший Центральное командование Вооруженных Сил до 2003 г., считал, что после окончания основной фазы военных действий «наше вмешательство должно быть минимальным по военным и геополитическим причинам. Я считаю, что достаточно в общей сложности 10 000 американских военнослужащих, включая солдат сухопутных войск, летчиков, спецназовцев, членов экипажей вертолетов огневой поддержки и прочих»²³. С ним были согласны его ближайшие советники, включая начальника оперативного управления генерала Виктора «Джина» Ренуара и командующего американскими сухопутными войсками в Афганистане генерал-лейтенанта Пола Т. Миколашека. В ходе нескольких видеоконференций Фрэнкс и министр обороны Рамсфелд согласились с тем, что Соединенным Штатам не стоит наводнять Афганистан своими войсками. «Мы не хотим повторять ошибки русских, – сказал Фрэнкс Рамсфелду во время одной из встреч, – мы не добьемся ничего, гоняя танковыми батальонами по горам и ущельям легковооруженного противника»²⁴. Вместо этого они отправили в Афганистан три бригады из 10-й горной и 101-й воздушно-десантной дивизий, которые присоединились к уже развернутой на базе в Кэмп-Рино в Кандагаре экспедиционной бригаде морской пехоты. Как уже говорилось выше, большинство высокопоставленных членов американского руководства – особенно в Министерстве обороны и Белом доме – не поддерживали идею развертывания миротворческих сил за пределами Кабула, предпочитая тратить деньги на подготовку афганской армии.

Американские военные тоже были заинтересованы в первую очередь в разгроме «Аль-Каиды», а не в государственном строительстве. Один из высокопоставленных американских политиков прямо заявил сотруднику Совета национальной безопасности Афганистана Дауду Якубу: «Наша цель в Афганистане – борьба с «Аль-Каидой». Все остальное – несущественно»²⁵.

Представитель ООН Лахдар Брахими также согласился на «минимальное вмешательство». Когда он активно выступал за размещение миротворческого контингента за пределами Кабула, его взгляды на роль мирового сообщества в афганских событиях были совсем другими. Брахими понял, что основной принцип присутствия и использования миротворческих сил в Афганистане заключается в поддержке действий самих афганцев – как политиков, так и обычных людей – и в стимулировании их максимальной опоры на собственные силы. Здесь можно отметить серьезные отличия от ситуаций в Восточном Тиморе и Косове, где миссии ООН были намного масштабнее. Обе миссии, начавшиеся в 1999 г., включали в себя присутствие значительных контингентов вооруженных сил и полиции из-за рубежа. В обоих случаях ООН брала на себя временное осуществление обязанностей государственного управления. В Афганистане нужно действовать другими методами, утверждал Брахими, и в массированном вмешательстве мирового сообщества там «нет ни необходимости, ни возможности». Помощь Афганистану в скорейшем переходе к самоуправлению, считал Брахими, подразумевает, что афганцы сами возьмут на себя ответственность за ситуацию в стране, а такой вариант развития событий может быть поставлен под угрозу, если в них будут участвовать представители других стран ²⁶.

На практике минимальное вмешательство означало, что операция по стабилизации ситуации в Афганистане обеспечивалась с наименьшими масшабами привлечения иностранных военных и полицейских сил, а также финансовой помощи по сравнению с подобными операциями, предпринимавшимися после окончания Второй мировой войны.

Присутствие международных военных и полицейских сил необходимо для поддержания безопасности в стране после большой войны. Часто происходит так, что сразу после завершения гражданской войны или масштабного военного конфликта между государствами они вступают в период анархии, когда различные группировки и фракции стараются вооружиться для самообороны ²⁷. Эти группировки могут иметь агрессивные намерения и желание распространить свою идеологию на других, захватить имущество соперничающих группировок или эксплуатировать общественные ресурсы с целью получения личной выгоды. Крупные контингенты войск и полиции очень важны для пресечения деятельности таких группировок, а также для охраны границ и дорог, борьбы с организованной преступностью и просто для патрулирования улиц. Решать такие глобальные и очень важные задачи наилучшим образом могут полиция и части, специально обученные патрулированию городов и подавлению массовых беспорядков ²⁸.

Для определения количества войск, необходимого для защиты населения, простых методов не существует ²⁹. Для обеспечения безопасности населения в американской оккупационной зоне Германии после Второй мировой войны требовалось 89,3 солдата на тысячу жителей; 17,5 солдата на тысячу жителей требовалось в Боснии; 35,3 солдата – в Восточной Славонии, 19,3 – в Косове и 9,8 – в Восточном Тиморе. Но даже при столь массированном использовании иностранных солдат ни один из этих конфликтов не удалось разрешить легко и быстро. Что касается Афганистана, то на тысячу местных жителей приходилось всего около 1,6 американского солдата или военнослужащего из другой страны коалиции. Если обратиться к истории, то в количественном отношении миссия в Афганистане находится на одном уровне с самыми заметными неудачами международного сообщества: миссией ООН в Бельгийском Конго (1,3 солдата-миротворца на тысячу жителей), международной интервенцией в Сомали (5,7 солдата), американской интервенцией в Гаити (2,9 солдата) и французской операцией в Кот д`Ивуар (0,2)³⁰.

В Афганистане не использовались международные гражданские полицейские силы, призванные заниматься своим непосредственным делом – обеспечением законности и порядка ³¹. Положение в корне отличается от ситуации, например, в Боснии и Косове, где международные полувоенные полицейские подразделения использовались очень эффективно и решили возложенные на них задачи. В Боснию, в частности, был переброшен из Италии батальон карабинеров, который действовал в составе т. н. Многонационального подразделения для решения специализированных задач (Multinational Specialized Unit, MSU). Батальон обеспечивал возвращение беженцев, помогал пресекать массовые беспорядки и способствовал восстановлению общей безопасности, действуя как стратегический резерв ³². В Косове карабинеры действовали в составе Многонационального подразделения для решения специализированных задач совместно с французской жандармерией. Подразделение патрулировало улицы населенных пунктов, пресекало массовые беспорядки, занималось расследованием преступлений и выполняло другие функции, связанные с восстановлением и поддержанием общественного порядка ³³. Эти полувоенные полицейские части взаимодействовали с полицией ООН, работавшей с гражданской полицией. И в Боснии, и в Косове международные полицейские силы стали важнейшим фактором обеспечения безопасности.

Соединенные Штаты не располагают полицейскими частями типа карабинеров или жандармерии, которые можно было бы использовать за границей. В США имеется около 20 000 полицейских формирований различной юрисдикции (от местных до федеральных), разбросанных по всей стране ³⁴. Полицейские и правоохранительные органы исторически подчиняются местному органу власти. Федеральное бюро расследований (ФБР) занимается расследованием преступлений на федеральном уровне, но не имеет опыта решения таких обычных для полиции задач, как патрулирование улиц или пресечение массовых беспорядков. Подготовку полицейских из-за рубежа осуществляли два ведомства: входящее в структуру Государственного департамента Бюро по Международной борьбе с наркотиками и правоохранительной деятельности (Bureau of International Narcotics and Law Enforcement Affairs, INL) и Международная программа помощи в подготовке специалистов уголовного розыска (International Criminal Investigative Training Assistance Program) (Министерство юстиции). Однако ни в одном, ни в другом ведомстве не было гражданского персонала, готового к использованию за границей³⁵. Поэтому они полагались на частные фирмы (в частности, DynCorp International), занимавшиеся набором полицейских за границей. Центральное разведывательное управление и Министерство обороны также занимаются подготовкой полицейских, но проведение полицейских операций не относится к их основным задачам³⁶.

Объем международной финансовой помощи в течение первых двух лет операции по строительству государства в Афганистане составил 60 долларов на каждого афганца и оказался одним из самых низких со Второй мировой войны³⁷.

Межгосударственные военные конфликты и гражданские войны всегда наносят огромный ущерб ³⁸. Для восстановления армии и полиции, подготовки офицеров, закупки летального и нелетального оружия и строительства инфраструктуры требуются значительные средства ³⁹. Помощь обычно поступает от стран-доноров и международных организаций – Международного валютного фонда, Всемирного банка, Европейского союза и других. Несмотря на то что Афганистан являлся безопасным убежищем для террористов «Аль-Каиды», а американская администрация неизменно называла его «первым фронтом глобальной войны с терроризмом», американские правительственные чиновники различных рангов с самого начала конфликта твердо выступали против выделения значительных ресурсов для его восстановления ⁴⁰.

Несмотря на обещания, многие государства не предоставили никакой помощи. В 2002 г. Рамсфелд назначил Дова Закхайма, который уже занимал должность заместителя министра обороны (контролера) и главного финансиста Министерства обороны, координатором Пентагона по осуществлению гражданских программ в Афганистане. Закхайм был главным советником Рамсфелда по финансовым вопросам, контролировавшим все аспекты бухгалтерской и аудиторской систем министерства и курировавшим основные соглашения по военным вопросам с американскими союзниками и партнерами. Рамсфелд попросил Закхайма взять под контроль поставки в Афганистан всего невоенного имущества – от грузовиков до питьевой воды. Получив такие инструкции, Закхайм в сопровождении заместителя министра финансов по международным связям Джона Тейлора отправился в турне по столицам государств – союзников США, чтобы просить их о выделении помощи.

«Это было хуже, чем рвать зубы, – вспоминал Закхайм. – В основном уровень выделяемой помощи был слишком низок. Мы получили некоторую помощь от государств Персидского залива, в том числе логистическую поддержку, нефтепродукты и смазочные материалы. Но в большинстве своем выделяемая помощь касалась войск, передвигающихся через территорию этих государств. Материальную поддержку непосредственно для Афганистана мы не получили. Союзники попросту не собирались ее выделять». В ходе встреч Закхайм и Тейлор слышали один и тот же ответ: «У нас ограниченные ресурсы. Посмотрим, что мы сможем сделать». После этого, вспоминал Закхайм, «мы просто не получали ничего»⁴¹.

Помощь со стороны США также была на минимальном уровне. Самым непреодолимым препятствием для чиновников из Государственного департамента, Министерств обороны и финансов, пытавшихся «выбить» помощь, было Административно-бюджетное управление (АБУ). «Иметь дело с Административно-бюджетным управлением было настоящим скандалом, – говорил Закхайм. – Мы в Пентагоне были не в состоянии понять, почему АБУ не хочет увеличить размер выделяемой Афганистану помощи». Он и его сотрудники считали это странным, потому что тогда в стране было в основном спокойно. «В 2002 и 2003 гг. в стране не было зафиксировано крупных мятежей, а мы не могли получить финансирование. Посевы опиумного мака были невелики, и мы добивались выделения помощи для возделывания зерновых. Но мы не смогли получить денег в АБУ. Как не смогли получить их ни Госдепартамент, ни USAID (United States Agency for International Development – Агентство международного развития США. – Прим. пер.)»⁴².

По информации нескольких высокопоставленных чиновников из Белого дома, Государственного департамента, Министерств обороны и финансов, одним из главных препятствий в АБУ была Робин Кливленд, заместитель директора программ национальной безопасности. «Имея дело с ней, мы словно натыкались на кирпичную стену, – рассказывал мне один высокопоставленный сотрудник из Белого дома. – Робин была единственной и самой большой проблемой, потому что восстановление невозможно без денег. А с их поиском были огромные проблемы»⁴³.

В первые годы после ликвидации режима талибов (2002–2003 гг.) нормальное финансирование проектов восстановления дало бы результат, поскольку контроль над финансами в правительстве осуществляли несколько компетентных афганских политиков. Одним из них был Ашраф Гани, которого журнал Emerging Markets признал лучшим министром финансов Азии 2003 года. Он был одним из основных кандидатов на пост Генерального секретаря ООН. В частном письме руководству ООН министр иностранных дел Афганистана Рангин Дадфар Спанта охарактеризовал Гани как человека, в котором сочетаются «видение перспектив, умение руководить и глубокое понимание региональных и глобальных проблем»⁴⁴. Гани получил научные степени магистра и доктора антропологии в Колумбийском университете (Нью-Йорк) и работал затем в Кабульском университете, Калифорнийском университете в Беркли и университете Джонса Хопкинса. В 1991 г. он был принят на работу во Всемирный банк, где работал над проектами в Восточной и Южной Азии. Однако, несмотря на все усилия, Гани так и не смог получить адекватную помощь от Соединенных Штатов и их союзников.

Тот факт, что Колин Пауэлл возражал против концепции минимального вмешательства, был неудивителен. Все-таки он поддерживал доктрину военного вмешательства, которая позже стала известна как «Доктрина Пауэлла»: если во время операции по стабилизации обстановки в стране дело дошло до использования вооруженных сил, то они должны значительно превосходить силы противника ⁴⁵. Когда Соединенные Штаты используют свои войска, говорил Пауэлл, «мы должны побеждать, и побеждать решительно»⁴⁶. Но позиция Рамсфелда была прямо противоположна доктрине Пауэлла и теории бывшего министра обороны Каспара Уайнбергера, который считал, что «в тех случаях, когда наши национальные интересы требуют от нас использовать военную силу, мы не должны давать ни малейших поводов сомневаться в нашей решительности. Если наши войска должны участвовать в боевых действиях, мы должны бросить их в бой и поддерживать их с максимально возможной решительностью и эффективностью. Когда мы отправляем наши войска на войну, у них и у нас есть только одна цель – победа»⁴⁷.

Обеспечение безопасности во время восстаний и мятежей без применения значительных воинских контингентов – еще более трудноосуществимая задача. Это было известно уже давно. Если не использовать военных, то у мятежников появляется прямой стимул применить силу. Возрастет проницаемость границ, через которые в страну будут проникать мятежники, наркоторговцы и прочие преступники. Перестанут быть безопасными дороги, по которым мятежники и преступники смогут безнаказанно передвигаться.

Вскоре стало ясно, что концепция «минимального вмешательства» не позволяет малочисленным американским частям и афганским правительственным войскам стабилизировать ситуацию в стране ⁴⁸. Небольшие подразделения спецназа ЦРУ и вооруженных сил смогли свергнуть режим «Талибана» в 2001 г., но их было слишком мало, чтобы поддерживать безопасность. Малочисленные контингенты вооруженных сил, которым помогали плохо обученные афганские военные и полицейские, не сумели обеспечить законность и порядок в сельских районах Афганистана. Войска коалиции не рискнули вторгнуться в Пакистан, куда бежали талибы, члены «Хезб-э-Ислами» и «Аль-Каиды», и потому не смогли окончательно добить боевиков ⁴⁹.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.